拜登政府签发有关外国投资美国企业国家安全审查的政策指引
九月 23, 2022
近期拜登政府签发了一份《确保美国外国投资委员会对不断变化的国家安全风险进行强有力审查的行政令》（“行政令”）就美国外国投资委员会（CFIUS）在评估外国投资风险时应考虑的国家安全因素做出正式指示。该行政令指出了五组可对美国国家安全构成风险的具体因素：(1) 供应链弹性；(2) 美国的技术领导地位；(3) 产业投资趋势；(4) 网络安全风险；以及(5) 美国个人敏感数据的风险。
虽然这是自CFIUS 1975年成立以来首份向其发出的关于国家安全风险的正式总统行政令，但是该行政令并没有改变CFIUS审查外国投资的程序及其管辖范围。正如行政令所附的白宫事实清单中所指出的，CFIUS已经有权考虑其在审查中发现的任何国家安全风险。事实上，无论是在民主党执政期间还是共和党执政期间，多年来，CFIUS已经考虑到了行政令中指明的五组因素。因此，虽然行政令是关于美国政策的重要声明，并且有助于外国投资者了解拜登政府对国家安全威胁形势的观点，但该行政令对受CFIUS审查的交易各方的实际影响是有限的。
CFIUS审查时需考虑的国家安全因素
行政令阐述了CFIUS需考虑的五个国家安全风险领域，其中包括修订了CFIUS管辖范围的《2018年外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）中已明确指出的几个领域。这些风险领域包括：
- 供应链弹性。 行政令要求CFIUS考虑交易对国防工业基地内外的经济领域中与制造、服务、关键矿产资源和技术有关的“供应链弹性和安全”的影响，包括微电子、人工智能、生物技术和生物制造、量子计算、先进清洁能源（例如电池储能和氢能）、气候适应技术、关键材料（例如锂和稀土元素）以及对食品安全有影响的农业产业基地元素。行政令特别要求CFIUS在其风险评估中考虑以下因素：(1) 供应链中供应商的多元性，包括替代供应商的可得性；(2) 美国企业是否为美国政府、能源行业或国防工业基地提供供应；以及(3) 外国投资者在特定供应链中的所有权或控制权的集中程度。
- 美国的技术领导地位。 行政令要求CFIUS考虑在有供应链担忧的众多与前述相同的领域中（包括微电子、人工智能、生物技术和生物制造、量子计算、先进清洁能源以及气候适应技术）保护美国技术领导地位的重要性。然而，这些领域并不是唯一值得关注的领域，行政令还要求CFIUS考虑可能有损国家安全的技术进步和应用。
- 产业投资趋势。 行政令要求CFIUS就每一项投资应通过对过往的交易是否来自于同一投资者以及来自于同一国家，从而评估多项投资或收购是否是针对同一产业或与同一项相关技术。
- 网络安全风险。 行政令要求CFIUS考虑外国投资导致的网络安全风险，包括具有实施网络入侵及其他恶意网络活动（特别是与美国国内选举、关键基础设施运营及通信系统有关的活动）的能力的外国人士进行的投资。
- 美国个人敏感数据的风险。 行政令要求CFIUS考虑对美国个人敏感数据的风险，包括健康和生物数据。行政令特别关注到CFIUS过去已表明的对“技术进步加上对大数据的访问，越来越能够使曾经不可识别的数据得以重新被识别和去匿名化”的担忧。
值得注意的是，对于所述的每一项风险，行政令要求CFIUS不仅要考虑交易中外国投资者所构成的威胁，还要考虑外国投资者的“相关第三方关系人”可能对美国国家安全所构成的威胁。因此，行政令强调，CFIUS不仅应关注投资者及其所在国家，还应关注与投资者拥有关键业务联系的实体及其所在国家。
影响
行政令有助于寻求在美国投资的外国投资者以及寻求在外国投资的美国企业了解拜登政府对CFIUS职责的观点，特别是在政府采取更宽泛的国家安全策略这一背景之下。与更宽泛的国家安全策略一致，行政令重点关注来自于供应链、先进技术、网络安全以及个人数据领域的风险。然而，从实际的角度来看，由于CFIUS一段时间以来已经一直在关注这些风险领域，该行政令不太可能导致CFIUS审查程序发生重大变化。
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