香港证券及期货事务监察委员会就虚拟资产交易平台的监管征求意见

2023年2月20日，香港证券及期货事务监察委员会（“证监会”）最近就其发放牌照的虚拟资产（“虚拟资产”）交易平台营运者的拟议监管规定发布了咨询文件（“咨询文件”）。

1. 背景

根据现行《证券及期货条例》（第571章）（“《证券及期货条例》”）制度，只有能让客户交易证券代币的虚拟资产交易平台（“虚拟资产交易平台”）才属于证监会的现有的监管范围。根据现时《证券及期货条例》的规定，证监会无权向只提供非证券代币交易服务的虚拟资产交易平台发放牌照或对其进行监管。

香港立法会于2022年12月批准了新的虚拟资产服务提供商（“虚拟资产服务提供商”）制度，该制度将于2023年6月1日生效。新制度将监管所有中央托管的虚拟资产交易所（无论它们在香港经营业务或向香港投资者直接推广其服务），并且他们必须获证监会发牌。在虚拟资产交易平台遵守各种投资者保障措施的前提下，他们将能接触所有类型的投资者，包括零售投资者。

证监会正在就拟对持牌虚拟资产交易平台实施的监管规定进行市场咨询，从而为发牌制度的实施做准备，审查现行证监会制度下的规定，考虑可能的修改，并提供有关过渡安排和实施的更多细节。

2.《适用于虚拟资产交易平台营运者的指引》

咨询文件建议，所有在香港经营业务或向香港投资者积极推广其服务的虚拟资产交易平台将需获证监会发牌，除非他们是符合过渡安排资格（将在下文中进一步讨论）的原有虚拟资产交易平台。

获证监会发牌的虚拟资产交易平台须遵守《适用于虚拟资产交易平台营运者的指引》（“《虚拟资产交易平台指引》”）。《虚拟资产交易平台指引》是基于并将取代适用于《证券及期货条例》下持牌平台营运者的现行监管规定（尤其是《适用于虚拟资产交易平台营运者的条款及条件》。

《虚拟资产交易平台指引》广泛涵盖了稳妥保管客户资金和虚拟资产（包括加密种子和密钥的安全生成）、认识你的客户的义务、打击洗钱／恐怖分子资金筹集政策、冲突管理、虚拟资产纳入准则、预防市场操纵及违规活动、风险管理以及会计和审计。

3. 有关容许零售投资者使用持牌虚拟资产交易平台的建议

本咨询文件建议容许各类投资者（包括零售投资者及购买者）使用由持牌虚拟资产交易平台营运者提供的交易服务，但前提是平台须遵守包括下文所载列内容在内的一系列投资者保障措施。

3.1 与客户建立业务关系的规定

• 持牌平台营运者应对投资者及购买者进行知识评估，并向他们提供培训。
• 持牌平台营运者应评估客户的风险承受水平及风险状况，以确保其提供的服务适合该客户；评估客户是否适合参与虚拟资产的交易；为每名客户设定上限，以确保客户就虚拟资产所承担的风险是合理的。

3.2 管治

• 持牌平台营运者应设立一个代币纳入及检讨委员会，以负责下列事项：
• 订立、实施及执行(i)有关将虚拟资产纳入以供买卖的准则（其中已考虑《虚拟资产交易平台指引》所载列的代币纳入准则）；和(ii)有关中止、暂停及撤销虚拟资产买卖的准则，以及持有该虚拟资产的客户可行使的选择权；
• 根据上述准则，就是否纳入虚拟资产以供客户买卖及中止、暂停和撤销虚拟资产的买卖，作出最终决定；
• 在适用的情况下订立、实施及执行有关载列适用于虚拟资产发行人的责任和限制的规则；以及
• 定期检讨上述准则和规则。
• 持牌平台营运者应对获纳入以供买卖的每项虚拟资产进行持续监察，并考虑是否继续容许买卖该虚拟资产。 

3.3 一般的代币尽职审查及纳入准则

• 持牌平台营运者应对于在纳入虚拟资产以供买卖之前就虚拟资产进行合理的尽职审查，及确保它们符合代币纳入准则方面，负有最终责任，并且持牌平台营运者应继续持续地监察获纳入的虚拟资产。

3.4 特定的代币尽职审查及纳入准则

• 持牌平台营运者如有意向零售客户提供虚拟资产，亦应确保所挑选的虚拟资产满足“合资格的大型虚拟资产”的下列特定代币纳入准则。
• “合资格的大型虚拟资产”指获纳入由至少两个独立指数提供者所推出的至少两个“获接纳的指数”中的虚拟资产。
• “获接纳的指数”指具有清楚界定的目标的指数，以衡量在市场上最大型的虚拟资产的表现，并且符合以下准则：
• 该指数应是可供投资的，意味着有关的成分虚拟资产应具备充足的流通性；
• 该指数应以客观方式计算，并以规则为本；
• 指数提供者应具备所需的专业知识及技术资源，以便建构、维持和检讨指数的编制方法及规则；以及
• 指数的编制方法及规则应以文件妥为记录，而且贯彻一致及具备透明度。
• 持牌平台营运者应确保在两个指数中至少有一个由在发布传统非虚拟资产金融市场的指数方面具有经验的指数提供者所推出，例如曾推出获证监会认可指数基金跟踪的指数的指数提供者。

3.5 须进行的其他代币尽职审查

• 在纳入任何虚拟资产以供买卖前，持牌平台营运者亦应针对以下内容进行合理的尽职审查：
• 持牌平台营运者应确保其本身的内部监控措施、系统、技术和基础设施能够支持及管理有关虚拟资产所涉及的任何特定风险。
• 持牌平台营运者应对附设智能合约分层的区块链上的虚拟资产进行智能合约审计，除非该平台营运者证明其依赖独立核数师进行的智能合约审计是合理的，则作别论。
• 持牌平台营运者应就虚拟资产（仅提供予专业投资者的虚拟资产除外）取得并向证监会呈交以法律意见或备忘录的形式出具的法律建议书，并确认有关虚拟资产不属《证券及期货条例》所指的“证券”的定义范围。

3.6 披露责任

• 持牌平台营运者应披露足够的产品数据，使客户能够评估其投资的状况。

1. 证监会不会将有关“证券型代币”的规定纳入《虚拟资产交易平台指引》内。日后，持牌平台营运者应遵守《虚拟资产交易平台指引》下的一般代币纳入准则，以及证监会将在适当时候发布的证券型代币分销指引。
2. 持牌平台营运者只须向客户披露其会如何处理有关因客户拥有虚拟资产而享有的投票权。
3. 持牌平台营运者无须再就拟供买卖的虚拟资产，呈交以法律意见或备忘录的形式出具的法律建议书，除非有关虚拟资产乃售予零售投资者，则作别论。
4. 咨询文件建议就自营交易规定订下例外情况，即持牌平台营运者可进行平台以外的背对背交易或证监会因应个别个案而准许的少数情况下的自营交易。
5. 如有关虚拟资产仅售予专业投资者，持牌平台营运者只须于计划在其交易平台上加入或移除有关产品前预先通知证监会即可，而无须征求证监会批准。如有关虚拟资产是售予零售客户的，便会沿用先前的做法，即持牌平台营运者应就有关计划预先征求证监会批准，然后才可纳入有关虚拟资产以供买卖。

5. 《打击洗钱及恐怖分子资金筹集指引》

在建议的新制度下，持牌平台营运者须遵守针对虚拟资产的额外打击洗钱／恐怖分子资金筹集的规定（作为独立章节纳入的《打击洗钱指引》第12章），以及《打击洗钱及恐怖分子资金筹集指引（适用于持牌法团）》（“《打击洗钱指引》”）中目前所载的，一般适用于证监会持牌实体的其他打击洗钱／恐怖分子资金筹集的规定。

虚拟资产交易平台须开展尽职调查，并获得、记录和提交虚拟资产的转账信息，例如汇款机构、中介机构和收款机构；识别和报告可疑活动；遵守虚拟资产的转账要求（例如转账规则）。虚拟资产交易平台应跟踪虚拟资产交易，并利用区块链分析软件。额外措施包括针对虚拟资产的“认识你的客户”尽职调查，例如收集IP地址、位置数据和服务识别符，以识别和验证客户。使用非托管钱包开展虚拟资产交易时也需要加强监控。第三方存款和取款也不允许。

6. 过渡安排

咨询文件为香港的原有虚拟资产交易平台提供了一年的过渡期，原有虚拟资产交易平台可申领牌照或有序结束其虚拟资产交易的运作。虚拟资产交易平台必须是原有平台（即在 2023 年 6 月 1 日前已于香港营运并设有具意义且实质的业务），才有资格参与过渡安排。在确定何种运营构成具意义且实质的业务时，证监会将会考虑一系列的因素，包括成立地、实体办公地、中央管理及关键人员的地点、以及平台是否在香港拥有大量的客户及交易量。

在获得新制度下的牌照前，不视为原有平台的虚拟资产交易平台将无法开展其虚拟资产运作或向香港投资者及购买者推广其服务。为了最好地简化申请程序，证监会建议日后要求虚拟资产交易平台申请人委聘外部评估专家，以对其业务进行评估，并于以下时间向证监会提交评估专家的报告：(i)提交牌照申请之时（第一阶段报告）；及(ii)获证监会原则上批准之后（第二阶段报告），该报告涵盖虚拟资产交易平台建议的架构、管治、运作、系统及监控措施的设计效能，其中应聚焦于管治和人手编制、纳入代币、保管虚拟资产、认识你的客户、打击洗钱／恐怖分子资金筹集、市场监察、风险管理及网络保安、以及实施及采用这些措施的有效性。

7. 申请

在建议的新制度下，法团申请人或个人申请人都必须使证监会信纳其为获得发牌的适当人选，并且有胜任能力去进行相关活动。

证监会在评估申请人是否为适当人选时，将考虑《证券及期货条例》及《打击洗钱条例》下的条件，并且会考虑申请人的（i）财政狀况或偿付能力；（ii）该人士或该法团高级人员的学历或其他资历或经验、（iii）是否有能力称职地、诚实地而公正地进行有关活动；及（iv）信誉、品格、可靠程度及在财政方面的稳健性。

证监会在评估申请人是否拥有胜任能力时，申请人必须向证监会证明申请人具备所需的技能和专业知识，并且了解相关的职业道德操守及监管知识。在考虑法团申请者时，证监会一般的考虑因素包括，但不限于申请者的业务、企业管制、员工的胜任能力、内部监控措施、营运审查、风险管理及合规。

当证监会在考虑个人申请者是否具备有关的胜任能力时，考虑因素将包括，但不限于申请人的（i）学历、专业或行业资格；（ii）对虚拟资产及虚拟资产市场有所认识及理解；（iii）是否拥有足够的相关行业及管理经验（如适用）；（iv）对监管架构（包括规管虚拟资产行业的法例、规例及有关守则）有充足的认识；及（v）是否熟悉金融从业员应具备的职业道德操守。

在财务稳健性方面，平台营运者应时刻在香港实益拥有具有充分流通性的资产，例如现金、存款、国库券及存款证（但非虚拟资产），其金额应相等于平台营运者按持续基准计算至少12 个月的实际营运开支。平台营运者须时刻维持不少于5,000,000 港元的缴足股本。平台营运者须按照普遍接纳的会计原则，将所有资产及负债记账，除非《證券及期貨（財政資源）規則》（第571N章）另有指明；及该记账须能反映交易、安排或持仓的实质情况。

咨询文件是一个备受期待和欢迎的变化。虽然咨询文件中的新制度还不是终稿，但我们预计不会有任何重大变化。距离新制度实施的时间很短，我们建议客户检查各自业务的性质和范围，以确定这些业务是否属于新制度的监管范围；如果属于监管范围，则应配备适当的措施和经验丰富的人员来确保迅速过渡。我们将继续监测并报告进一步的发展。

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